Украинцы живут оптимизмом, что революционные трансформации последнего года сформируют политическую волю руководства страны что-то изменить в пользу народа. Без реформ здесь никак — и базовой является реформа местного самоуправления. Но, стараясь исправить ошибки "папередников", под соусом "реформ" для народа узаконивается система, которая ничего общего с европейскими принципами самоуправления не имеет.
Реформа — процесс лечения, требующий определения диагноза. С трибун слышим о централизации, коррупции, рейдерстве, несостоятельности... Но это лишь последствия, то есть внешние проявления болезни. Кто слышал о причинах того, что Украина — одно из наиболее коррумпированных государств мира, где 80% населения согласно европейским стандартам живет за чертой бедности, а ее экономика находится на грани дефолта?
При наличии прописанной в Конституции модели местного самоуправления, полностью отвечающей демократическим принципам и европейским стандартам, почему-то в Украине реализована модель по белорусско-российскому образцу. Ее необходимо реформировать.
Остановимся на тех предложениях "реформы", которые вместо содействия развитию сохраняют и укрепляют систему, разрушающую Украину.
Диагноз №1: территориальные общины не зарегистрированы как юридические лица — субъекты публичного права
Быть непосредственным субъектом управления, реализовать право собственности на коммунальное имущество территориальные общины не могут, что приводит к системному рейдерству, дотационности и пассивности членов общин, лишенных действенных инструментов влияния на органы власти.
Перед идеологами украинских реформ стоит выбор:
— выполнить Конституцию, способствуя институционализации и признав статус территориальных общин-собственников (как это принято в развитых странах), но тогда реформа должна дать ответ: что делать с решениями органов местного самоуправления с 1996 г., которые не были основаны общинами?
— или ликвидировать территориальную общину как институциональную единицу, начав строить вертикаль управления на местах от органов местного самоуправления. Но это узаконивание модели Беларуси, России, других авторитарных государств.
Авторы "реформ" решили не морочить себе голову проблемой конституционного статуса общин и решений нелегитимно созданных органов местного самоуправления и нашли "выход", предложив гениальную подмену понятий: община становится названием укрупненной административно-территориальной единицы, а территориальная община как юридическое лицо совсем исчезает из украинского законодательства.
Простому украинцу, да и международному эксперту, которому все это "правильно" переведут на английский, понять эту подмену понятий почти невозможно (Венецианская комиссия предварительно одобрила проект изменений в Конституцию). Потому что понятие "община" на любом языке — это объединение людей! Мы же получаем общину как административно-территориальную единицу, которая согласно всем законопроектами "Об административно-территориальном устройстве" толкуется как "целостная часть территории Украины в установленных согласно закону границах, что является территориальной основой для организации и деятельности органов местного самоуправления и местных органов государственной власти".
То есть мы из объединения людей превращаемся в пространство для деятельности органов власти. Если раньше этим пространством была только территория, то теперь и люди становятся его частью.
Если согласно действующей Конституции территориальные общины имели право быть базовым субъектом местного самоуправления и были собственником коммунального имущества, просто не воспользовались им, то, сделав из общины административно-территориальную единицу, нас этого права лишают. Тогда собственником (по "реформированным" законам) становятся органы местного самоуправления, что иначе как рейдерский захват ими права коммунальной собственности классифицировать нельзя. Такое лишение общин их базовых экономических прав преступно.
Некоторые юристы убеждают, что территориальные общины реализуют свое право собственности через органы местного самоуправления. Осуществлять управление через органы можно. Но можно ли быть собственником через другое лицо, если при этом сам не получил статус лица? Однозначно нет! Поэтому то, что владельцами коммунального имущества сегодня, вопреки нормам закона, в актах на право собственности указаны соответствующие советы, является системным и грубым нарушением законодательства!
Сегодня вместо реформирования механизмов реализации конституционных норм мы получаем изменения, узаконивающие модель тоталитарного государства: нужно из правового поля устранить территориальную общину как субъект правоотношений — и проблема исчезнет.
И это предусмотрено в изменениях в Конституцию Украины (законопроект №4178а от 26 июня 2014 г.) в части местного самоуправления, которыми фактически разрушается прописанная модель самоуправления демократического европейского образца.
Представители власти в кулуарах говорят: "Вы понимаете, если сейчас создать территориальные общины, это же будет фактическое двоевластие!".
Господа, давайте откроем глаза: двоевластие в Украине и так уже существует. Есть народ, территориальные общины как источник и фактическая власть согласно Конституции, а есть органы местного самоуправления, основанные незаконным с правовой точки зрения образом, — фиктивная власть, которая отношения к конституционному источнику власти (народу) не имеет.
Так какая власть незаконная? И какую власть надо узаконить?
Вместо того, чтобы попытаться через формирование конституционных представительных органов общин, собрание общин, референдумы, другие предусмотренные Европейской хартией местного самоуправления механизмы все вернуть в правовое поле и законно закрепить конституционное право народа на власть и национальное богатство, происходит узаконивание незаконно полученной собственности и устранение собственника — общины из поля принятия решения.
Диагноз №2: узурпация власти и системное нарушение органами власти прав территориальных общин
Декларируя децентрализацию, предлагаемые изменения фактически усиливают властную вертикаль, предоставляя большие полномочия представителям власти и отнимая их у общины. Только из изменений в Конституцию: назначить, снять и контролировать государственного представителя (нынешний глава ОГА) сможет лишь президент. А остановить действие неконституционного решения органов местного самоуправления каждый гражданин не может самостоятельно, а должен обращаться к государственному представителю, а тот — к президенту. И только президент останавливает действие этого решения (см. новую редакцию ст. 144), параллельно обращаясь в Конституционный суд.
То, что такая вертикаль будет порождать коррупцию, можно не сомневаться. И что во многих случаях, пока такое обращение дойдет до президента, карьер на территории заповедника будет построен, речка уничтожена химическими стоками, вместо минеральных вод получим резервуары с последствиями добычи сланцевого газа на половине территории Украины...
"Демократические нововведения" есть и в проекте закона "О добровольном объединении территориальных общин". Вроде бы нужное дело — объединение для уменьшения общих расходов, совместного решения проблем. Впрочем, знали ли творцы этого закона, что территориальные общины как юридические лица сегодня не существуют (за небольшим исключением)? Как можно официально объединить лица, которых не существует в правовом поле? Только не говорите, что общины "юридизированы" в своих органах, потому что у несуществующего тела существующих органов быть не может.
О какой демократии можно говорить, если органы местного самоуправления (не основанные общинами) будут принимать решения об объединении территориальных общин, которых де-юре нет! И это позиционируется как первоочередная задача! И ее планируют провести до следующих выборов в местные советы...
Этот же закон декларирует добровольность объединения территориальных общин, но следующим образом: областная государственная администрация будет планировать, как территориальные общины будут "добровольно" объединяться, а советы будут принимать решения об этих "добровольных" объединениях без участия общин...
Вместе с тем законотворец изымает из Конституции право территориальных общин на объединение их ресурсов. И не детализирует в законах, каким образом будет объединяться их имущество.
Вообще феодальным является положение этого закона о назначении исполкомами (а не избрании общиной) старосты в поселениях, где вследствие объединения территориальных общин совет будет ликвидирован.
Еще один проект закона, который сейчас активно обсуждается, — "Об органах самоорганизации населения". Используемая в этом законе терминология ("управы", "наместники") по происхождению слов к демократии отношения не имеет. Согласно этому закону разрешение на функционирование ОСН будет выдавать совет, который может не разрешить его регистрацию, если его деятельность будет мешать лоббированию интересов депутатов. В демократических странах, если ОСН был создан без нарушений законодательства, его представители только информируют власть, что такой орган функционирует. Никакого разрешения "сверху" не требуется.
Представьте, что там, где ОСН не будет создан, местный совет имеет право назначать наместника, который получит статус ОСН и будет наделен правом единоличного принятия решений от лица людей, которые его не избирали...
Действенным механизмом влияния на местное самоуправление у территориальных общин Украины должны были бы остаться выборы. Но это влияние одноразовое. И, в принципе, из-за отсутствия общественного контроля угроза, что те, кто в эту власть придет, станут частью "системы", очень большая. А в чьи органы мы избираем наших представителей?
Механизм проведения местных референдумов из законодательства изъят, хотя они предусмотрены Конституцией, Европейской хартией местного самоуправления. Вместе с тем эту проблему можно решить через уставы общин.
Уже принятый Закон "О сотрудничестве территориальных общин" декларирует возможность такого сотрудничества и реализации совместных проектов территориальных общин исключительно органами местного самоуправления, что ограничивает законные права общин по непосредственному управлению.
Если укрепить властную вертикаль, укрупнить административно-территориальные единицы, то количество органов местного самоуправления существенно уменьшится. Без надлежащего контроля и возможности влиять на их деятельность со стороны территориальных общин за ними будет закреплено право коммунальной собственности, в большинстве случаев они единолично будут принимать решения. Иначе как феодальным ренессансом опричнины Януковича это не назовешь.
Диагноз №3: лишение территориальных общин материальной основы развития
Органы местного самоуправления осуществляют массовое отчуждение, передачу в аренду коммунального имущества без законных на то оснований. И выгоды общинам от такого отчуждения вообще нет либо она мизерная. Например, во Львове северную часть площади Рынок арендуют лишь за 20 тыс. грн в год. Или же после принятого Львовским горсоветом решения о возможности приватизации арендаторы через суд обязали управление капитальной собственности заключить договор купли-продажи помещения бывшего кинотеатра "Киев" всего за 4,9 млн грн (центр Львова, площадь 836 м2). Это рейдерское изъятие у общины ее самых коммерчески привлекательных ресурсов. И надо ли объяснять причину дотационности бюджетов при таком "эффективном" хозяйствовании?
Другой стратегически важный вопрос — право собственности на землю. Во многих поселениях Украины до сих пор не определены территориальные границы. Согласно Земельному кодексу границы районов, сел, поселков, городов устанавливаются и меняются в соответствии с проектами землеустройства, которые разрабатываются согласно генпланам населенных пунктов. Большинство малых поселений в Украине не имеют утвержденных генпланов. Кроме этого, в Украине в Земельный кодекс введено понятие "земли за пределами населенного пункта", что противоречит Конституции. Этими землями распоряжаются земагентства, тем самым без конституционных оснований эта земля изъята из собственности общин, лишая их материальной основы развития.
Что предлагает реформа?
Уже принятая Концепция реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине (№333-р от 1 апреля 2014 г.) определяет, что "территория административно-территориальной единицы базового уровня определяется с учетом доступности основных публичных услуг, предоставляемых на территории общины (время прибытия для предоставления неотложной медпомощи в ургентных случаях и пожарной помощи не должно превышать 30 минут)".
Снова люди — для власти, а не власть для людей! В цивилизованном мире станции скорой помощи размещают с учетом специфики расселения, а не наоборот.
Такое законодательное определение вообще является странным. Потому что где находится пункт, от которого ведем отсчет? Какова скорость транспортного средства? Если крайний дом завалится, границы поселения автоматически изменятся? И основное: кому будут принадлежать земли вне "30-минутной доступности"? Проекты законов этого не прописывают. Что создает значительно большие возможности для злоупотреблений с землей, водными, лесными и другими ресурсами территориальных общин!
Вопрос собственности в проектах законов вообще четко не определен. Ни один представитель власти не смог дать нам исчерпывающий и аргументированный ответ на вопрос: если изменения в Конституцию примут, кто будет собственником коммунального имущества и на каком основании?
Без конкретных однозначных ответов на данный вопрос — это не реформа! Первоочередной ее задачей должна стать легитимизация института права собственности в Украине, без которого развитие экономики невозможно.
Пытаясь воспрепятствовать обнародованию сущности предлагаемых "реформ" и реального положения дел в государстве, кое-кто упрекает, что озвучивать это все — антигосударственно. Потому что это создает препятствия для реформ. На самом деле антигосударственными являются такие "реформы"!
Больной должен знать диагноз. Только тогда он сможет вылечиться.
Украине необходимо изменить систему! Из того, что читаем в законопроектах, стремления изменить систему, добивающую Украину, пока не видим.
Наоборот! Предлагаемыми "реформами" создается прецедент для узурпации власти и права собственности органами власти и параллельно обеспечивается полное устранение территориальных общин от процессов управления и лишение народа Украины механизмов реализации права собственности, защиты своих интересов. Вследствие чего станут возможными очередной дерибан и перераспределение национального богатства.
Эпилог
За кулисами представители органов власти говорят: "Передаем все полномочия власти, потому что люди пассивны и не в состоянии сами что-либо изменить".
Наш народ сегодня напоминает человека, которого насильно, по сфабрикованному диагнозу, заковали в гипс. Понятно, что мышцы атрофируются, и подвижность костей снижается. Но Майдан (неоднократно), война (которую фактически ведет сам народ) доказали, что этот человек абсолютно дееспособен, имеет значительный потенциал эффективно делать все сам. Разумеется, нужны курс реабилитации и время.
Поставьте в центр реформы гражданина — члена общины, и тогда все встанет на свои места!
Реформа должна обеспечить механизмы реализации гражданами своих экономических прав и обязанностей. Поэтому приоритет реформы органов власти — публичность, прозрачность и подконтрольность общине. Община — эффективный собственник и хозяин. Реформа для людей — образование, навыки хозяйствования общиной и осознанная ответственность!
Если бы сейчас руководство страны открыло карты и сказало людям: "Играем открыто: система органов власти была создана в Украине нелегитимным образом, но это вина тех, кто допустил эту халатность в 1996–1997 гг. Ради нашего государства соберите общины по селам или проведите референдумы в городах, примите адекватные вашим местным потребностям уставы, создайте свои органы, в каждом частном случае разберитесь, что происходит с принадлежащим вам имуществом. Если пользователь вашего имущества работает эффективно, помогите ему развиваться. Если нет — найдите лучшего пользователя или ведите хозяйство самостоятельно. Поднимаем страну вместе! Работаем прозрачно! Вот коммунальная собственность — полные открытые реестры! Вот полномочия и ответственность! Хозяйствуйте! Контролируйте тех, кто в органах власти! Теперь только от нас всех зависит, как будем жить мы и наши дети!".
Или кто-то сомневается, что народ сделал бы этот ответственный шаг к построению государства и его будущего?!
Может быть, не все одновременно и в равной степени. Возможности сформируют желания и навыки.
Марцин Свенцицкий, бывший мэр Варшавы, депутат польского Сейма, сказал, что после институционализации общин (гмин) Польши в 1991 г. за первые три года эти гмины сделали больше, чем вся системы власти со времени окончания Второй мировой войны.
Считаем, в Украине это может быть даже быстрее и эффективнее. Сформированный социальный капитал на Майдане, на войне этому очень способствует. Народ к реформам готов! Но он не сможет эффективно и быстро реализовать этот потенциал без изменения системы, для чего нужна политическая воля к изменениям тех, кто работает в органах власти. А также в большей степени — наши с вами воля, настойчивость, образованность и работа!
Олеся Дацко, Игорь Гурняк, Зеркало недели